多地披露專(zhuān)項(xiàng)債審計(jì)問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
發(fā)布時(shí)間：2023-01-11 點(diǎn)擊量：455前言
近年來(lái)，受疫情反復(fù)沖擊的影響，地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券成為調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要手段，承擔(dān)著穩(wěn)投資、促增長(zhǎng)、補(bǔ)短板的作用，有力地緩解了財(cái)政支出壓力，改善了公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，保障了重大項(xiàng)目資金需求。
地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券于2015年首度發(fā)行，當(dāng)年新增發(fā)行規(guī)模959億元，2016年、2017年持續(xù)擴(kuò)張，2020年新增發(fā)行規(guī)模首次超過(guò)3.6萬(wàn)億元，拉開(kāi)了地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券的發(fā)行大幕，2021年熱度不減，2022年發(fā)行規(guī)模創(chuàng)下歷史新高，預(yù)計(jì)突破4萬(wàn)億元大關(guān)。
隨著專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模迭創(chuàng)新高，從如火如荼的謀劃發(fā)行，到落地使用，如何規(guī)范用好專(zhuān)項(xiàng)債，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也成為各項(xiàng)目單位尤為關(guān)注的問(wèn)題之一。
圖1 2015-2022年全國(guó)地方政府新增專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模
數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)地方政府債券信息公開(kāi)平臺(tái)、專(zhuān)項(xiàng)債券信息網(wǎng)
各地披露的專(zhuān)項(xiàng)債審計(jì)問(wèn)題
2022年下半年以來(lái)，各地相繼公開(kāi)披露了2021年當(dāng)?shù)仡A(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告，多數(shù)省市提到專(zhuān)項(xiàng)債管理問(wèn)題。縱觀各地審計(jì)調(diào)查結(jié)果，較為突出的主要有資金閑置，未及時(shí)下達(dá)、超進(jìn)度撥付，資金擠占、挪用或者使用不合規(guī)，項(xiàng)目收益與預(yù)期差異較大等四大類(lèi)問(wèn)題。本文選取近年發(fā)債額度較大的部分省市進(jìn)行分析。
審計(jì)問(wèn)題一：資金閑置
由于項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不充分，多個(gè)省市的專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目存在“無(wú)法實(shí)施”、“推進(jìn)困難”或“建設(shè)進(jìn)度緩慢”的情況，資金閑置問(wèn)題突出。針對(duì)這一問(wèn)題財(cái)政部多次印發(fā)文件，建立并完善專(zhuān)項(xiàng)債資金用途調(diào)整制度體系，各地在政策指引下對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債資金用途進(jìn)行調(diào)整。
表1 各?。ㄊ校?zhuān)項(xiàng)債資金閑置情況分析
|
省份（市） |
具體情況 |
|
廣東省 |
有15個(gè)2021年專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目截至2022年2月的資金支出進(jìn)度低于30%，涉及債券資金7.76億元。 |
|
山東省 |
4市27縣的36個(gè)項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不充分，環(huán)評(píng)、土地、規(guī)劃等手續(xù)不完整，或?qū)嵤┻^(guò)程中調(diào)整規(guī)劃設(shè)計(jì)，導(dǎo)致項(xiàng)目難以開(kāi)工或進(jìn)展緩慢。有6.28億元債券資金，因未按項(xiàng)目實(shí)際用款需求安排發(fā)行造成閑置。 |
|
河南省 |
117.49億元資金在項(xiàng)目單位閑置超6個(gè)月，閑置時(shí)間最長(zhǎng)達(dá)15個(gè)月。 |
|
四川省 |
抽查市縣新增債券資金中有33.87億元閑置超過(guò)1年。 |
|
河北省 |
由于項(xiàng)目不具備實(shí)施條件、處于前期階段、項(xiàng)目停工、工期延誤、未及時(shí)進(jìn)行竣工決算等原因，資金閑置。 |
|
安徽省 |
截至2021年10月底，因項(xiàng)目謀劃不到位、前期準(zhǔn)備工作不充分等原因，2個(gè)市1個(gè)區(qū)部分資金閑置在項(xiàng)目單位1年以上，未及時(shí)形成實(shí)物工作量；截至2022年3月底，6個(gè)市尚有45個(gè)2021年新增專(zhuān)項(xiàng)債券資金項(xiàng)目支出進(jìn)度低于50%，其中5個(gè)項(xiàng)目安排的專(zhuān)項(xiàng)債券資金4.88億元未支出。 |
|
湖北省 |
資金到位后無(wú)法及時(shí)使用，增加資金成本1.45億元；3個(gè)長(zhǎng)期建設(shè)項(xiàng)目未按建設(shè)進(jìn)度分期分批申報(bào)發(fā)行債券，通過(guò)一次性發(fā)債提前籌集資金11.33億元，增加資金成本3112萬(wàn)元。 |
|
江蘇省 |
9個(gè)市有40個(gè)項(xiàng)目未開(kāi)工或未形成支出，導(dǎo)致預(yù)算安排的專(zhuān)項(xiàng)債券資金34.9億元全年僅支出3.31億元，使用率僅9.46%。以前年度專(zhuān)項(xiàng)債券資金閑置時(shí)間較長(zhǎng)。 |
|
寧波市（僅部分披露） |
2020年發(fā)行的象山縣等5個(gè)區(qū)縣10個(gè)專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目，發(fā)行債券13.55億元，因前期準(zhǔn)備不足及項(xiàng)目推進(jìn)慢等原因，造成8.14億元債券資金不同程度地閑置或沉淀半年以上。 “邵岙水庫(kù)分洪聯(lián)調(diào)工程”項(xiàng)目因原建設(shè)方案涉及文保地塊產(chǎn)生重大調(diào)整，主體工程無(wú)法在原定時(shí)間節(jié)點(diǎn)開(kāi)工，導(dǎo)致4000萬(wàn)元專(zhuān)項(xiàng)債資金2021年12月下達(dá)后，截至2022年3月底執(zhí)行率僅8.8%。 “慈溪市人民醫(yī)院改擴(kuò)建工程”項(xiàng)目一期工程2021年1月竣工驗(yàn)收后，二期修繕工程因原門(mén)診、醫(yī)技和住院用房騰空困難等原因，截至2022年4月仍未實(shí)施，項(xiàng)目剩余專(zhuān)項(xiàng)債資金5861.38萬(wàn)元已閑置超過(guò)1年。 |
資料來(lái)源：各地政府網(wǎng)站
審計(jì)問(wèn)題二：未及時(shí)下達(dá)、超進(jìn)度撥付
在資金的下達(dá)上，個(gè)別省市的專(zhuān)項(xiàng)債下達(dá)存在滯后性；在資金的撥付上，諸多項(xiàng)目單位在層層壓力下，忽略工程實(shí)際進(jìn)度，未嚴(yán)格按照合同約定付款，而是通過(guò)簽訂補(bǔ)充協(xié)議預(yù)付資金等“曲線救國(guó)”的方式，超進(jìn)度撥付債券資金，未真正形成實(shí)物工作量。
表2 各省（市）專(zhuān)項(xiàng)債未及時(shí)下達(dá)、超進(jìn)度撥付情況分析
|
省份（市） |
具體情況 |
|
山東省 |
部分債券資金存在擠占挪用、違規(guī)出借、超進(jìn)度支付工程款問(wèn)題。 |
|
四川省 |
部分市縣擴(kuò)大范圍使用、超進(jìn)度撥付債券資金等16.06億元。 |
|
河北省 |
個(gè)別市、縣存在未及時(shí)下達(dá)、超進(jìn)度支付專(zhuān)項(xiàng)債券資金問(wèn)題，涉及資金2821.58萬(wàn)元。 |
|
湖北省 |
8個(gè)市縣12個(gè)項(xiàng)目單位提前支付工程進(jìn)度款17.79億元。 |
|
寧波市（僅部分披露） |
2021年9月28日寧波市財(cái)政局撥付市財(cái)政局“慈溪市慈北農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園綜合開(kāi)發(fā)配套基礎(chǔ)設(shè)施工程（一期）”項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)債資金5000萬(wàn)元后，市財(cái)政局延遲至同年11月30日撥付項(xiàng)目單位慈溪市交通運(yùn)輸局，資金滯留國(guó)庫(kù)時(shí)間2個(gè)月。 2018年9月30日市財(cái)政局下?lián)苁凶〗ň?ldquo;慈溪市西華頭村3號(hào)地塊城中村棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目”專(zhuān)項(xiàng)債資金30000萬(wàn)元后，市住建局延遲至2019年4月30日下?lián)茼?xiàng)目單位寧波慈溪建設(shè)集團(tuán)有限公司，資金滯留時(shí)間7個(gè)月。 |
資料來(lái)源：各地政府網(wǎng)站
審計(jì)問(wèn)題三：資金擠占、挪用或者使用不合規(guī)
除上述問(wèn)題外，在穩(wěn)增長(zhǎng)壓力加大、地方政府“三保”問(wèn)題突出的背景下，專(zhuān)項(xiàng)債資金被擠占、挪用或者使用不合規(guī)的情況也比較普遍。不少省市存在把專(zhuān)項(xiàng)債資金違規(guī)用于回購(gòu)已竣工項(xiàng)目、支付已竣工項(xiàng)目前期拖欠款項(xiàng)、置換以前年度建設(shè)資金及土地整理支出、經(jīng)常性支出、人員工資、辦公經(jīng)費(fèi)、平衡預(yù)算等，挪用專(zhuān)項(xiàng)債資金用于其他項(xiàng)目、收入未繳入國(guó)庫(kù)用于還本付息等情形。
表3 各?。ㄊ校?zhuān)項(xiàng)債資金擠占、挪用或者使用不合規(guī)情況分析
|
省份（市） |
具體情況 |
|
廣東省 |
1個(gè)市有5.02億元新增專(zhuān)項(xiàng)債券資金用于回購(gòu)以前年度已竣工項(xiàng)目等，未形成新增實(shí)物工作量；1個(gè)市有1個(gè)專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目產(chǎn)生的收入未繳入國(guó)庫(kù)用于專(zhuān)項(xiàng)債券還本付息，涉及債券資金16.64億元 |
|
山東省 |
2.93億元債券資金被其他項(xiàng)目占用。1979.87萬(wàn)元債券資金違規(guī)用于置換以前年度的建設(shè)資金、土地整理相關(guān)支出，或用于發(fā)放人員工資、辦公經(jīng)費(fèi)等。 |
|
河南省 |
寶豐等14個(gè)市縣擠占挪用專(zhuān)項(xiàng)債券資金33.91億元，用于與債券項(xiàng)目無(wú)關(guān)的人員工資等。 |
|
安徽省 |
4個(gè)市2個(gè)縣（區(qū)）存在使用專(zhuān)項(xiàng)債券資金歸墊國(guó)庫(kù)墊款以外的項(xiàng)目前期支出、挪用專(zhuān)項(xiàng)債券資金用于其他項(xiàng)目等情況 |
|
河北省 |
石家莊市、承德市、圍場(chǎng)縣、唐縣部分單位違規(guī)將專(zhuān)項(xiàng)債券資金2833.57萬(wàn)元用于經(jīng)常性支出。7個(gè)項(xiàng)目未實(shí)行專(zhuān)賬核算。 |
|
湖北省 |
8個(gè)市縣用9個(gè)已辦竣工決算或已投入使用的項(xiàng)目申報(bào)發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券17.52億元，資金用于支付前期拖欠款項(xiàng)，未增加實(shí)物工作量。6個(gè)市縣6個(gè)項(xiàng)目單位將2.19億元債券資金用于辦公經(jīng)費(fèi)、債券發(fā)行費(fèi)以及資金占用費(fèi)等政策范圍外支出；3個(gè)市縣5.71億元專(zhuān)項(xiàng)債券資金未撥付到項(xiàng)目單位，其中3.42億元被用于平衡預(yù)算。11個(gè)市縣未經(jīng)省財(cái)政廳批準(zhǔn)，將20個(gè)項(xiàng)目債券資金20.76億元自行調(diào)整至其他項(xiàng)目使用。 |
資料來(lái)源：各地政府網(wǎng)站
審計(jì)問(wèn)題四：項(xiàng)目收益與預(yù)期差異較大
部分省市由于項(xiàng)目未及時(shí)投入運(yùn)營(yíng)或運(yùn)營(yíng)效果不佳，實(shí)施方案預(yù)測(cè)的收益情況過(guò)于理想，導(dǎo)致項(xiàng)目建成后收益低于預(yù)期，難以實(shí)現(xiàn)還本付息。
表4 各省（市）專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目收益與預(yù)期差異較大情況分析
|
省份（市） |
具體情況 |
|
山東省 |
有的項(xiàng)目未及時(shí)投入運(yùn)營(yíng)或運(yùn)營(yíng)效果不佳，難以實(shí)現(xiàn)收支平衡。 |
|
安徽省 |
部分項(xiàng)目融資方案編制不科學(xué)。2個(gè)市3個(gè)縣（區(qū)）的11個(gè)項(xiàng)目預(yù)期收益、投入計(jì)劃與實(shí)際差距較大，項(xiàng)目?jī)攤鶋毫^大。 |
|
湖北省 |
13個(gè)市縣16個(gè)項(xiàng)目使用債券資金22.05億元，建成后閑置，未實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益；7個(gè)市縣10個(gè)項(xiàng)目使用債券資金9.2億元，建成后收益率低于預(yù)期，難以還本付息。 |
|
江蘇省 |
3個(gè)市有30個(gè)專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目2021年實(shí)際收益合計(jì)2.73億元，遠(yuǎn)小于資金平衡方案中的預(yù)期收益14.24億元，影響專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目“有收益、能覆蓋”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 |
資料來(lái)源：各地政府網(wǎng)站
如何規(guī)范使用專(zhuān)項(xiàng)債，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
針對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債違規(guī)使用的各類(lèi)問(wèn)題，近年來(lái)，中央及地方層面都在不斷加強(qiáng)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債的監(jiān)管：強(qiáng)調(diào)資金用途調(diào)整要嚴(yán)格履行程序，堅(jiān)持以不調(diào)整為常態(tài)、調(diào)整為例外；全面推廣穿透式監(jiān)測(cè)，及時(shí)掌握專(zhuān)項(xiàng)債券資金使用、項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度、運(yùn)營(yíng)管理等情況，夯實(shí)專(zhuān)項(xiàng)債券全生命周期管理基礎(chǔ)；堅(jiān)決制止資金擠占挪用、違規(guī)撥付、長(zhǎng)期閑置，加強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)債資金審計(jì)監(jiān)督和全面核查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題必須嚴(yán)肅整改、嚴(yán)格問(wèn)責(zé)，并實(shí)行收回閑置資金、扣減新增限額、通報(bào)負(fù)面典型等措施予以處罰。
2022年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出： “積極的財(cái)政政策要加力提效，保持必要的財(cái)政支出強(qiáng)度，優(yōu)化組合赤字、專(zhuān)項(xiàng)債、貼息等工具”。2023 年，雖然疫情放開(kāi)，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)將保持穩(wěn)步復(fù)蘇勢(shì)頭，但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力依然較大，需要擴(kuò)大政府投資力度來(lái)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，保障必要的財(cái)政支出強(qiáng)度，新增地方政府專(zhuān)項(xiàng)債規(guī)?？赡苋匀惠^大，各項(xiàng)目單位作為專(zhuān)項(xiàng)債券資金使用和對(duì)應(yīng)項(xiàng)目管理的第一責(zé)任人，建議做好以下幾方面工作：
一要重視項(xiàng)目前期謀劃。申報(bào)項(xiàng)目須符合專(zhuān)項(xiàng)債投向，在專(zhuān)項(xiàng)債重點(diǎn)支持的9+2投向領(lǐng)域基礎(chǔ)上，謀劃梳理項(xiàng)目，嚴(yán)格對(duì)照《地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券資金投向領(lǐng)域禁止類(lèi)項(xiàng)目清單》，嚴(yán)禁投向樓堂館所、形象和政績(jī)工程、房地產(chǎn)等其他項(xiàng)目。申報(bào)項(xiàng)目必須成熟可行，前置設(shè)計(jì)階段，做深項(xiàng)目前期論證，確保項(xiàng)目用地已落實(shí)，涉及拆遷的項(xiàng)目需考慮拆遷的難度和時(shí)效性，改造項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)須歸屬于項(xiàng)目單位，改造內(nèi)容符合規(guī)劃審批要求，建設(shè)規(guī)模符合建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。合理考慮項(xiàng)目收益，注重項(xiàng)目的肥瘦搭配，可以將有收益的項(xiàng)目和沒(méi)有收益的項(xiàng)目組合打包，合理預(yù)測(cè)項(xiàng)目收益和還本付息覆蓋倍數(shù)，嚴(yán)格論證項(xiàng)目資金需求，項(xiàng)目收益較少的項(xiàng)目，考慮適當(dāng)調(diào)整債券申請(qǐng)額度。
二要加快項(xiàng)目實(shí)施推進(jìn)。在債券項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，依據(jù)債券申報(bào)節(jié)點(diǎn)，倒排前期立項(xiàng)及可研審批完成時(shí)間和工作計(jì)劃，盡早和發(fā)改、資規(guī)等部門(mén)溝通好審批相關(guān)的卡脖子問(wèn)題，注意勘察設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、概預(yù)算等工作和前期工作的銜接。在債券項(xiàng)目建設(shè)階段，根據(jù)總工期要求制定進(jìn)度計(jì)劃、質(zhì)量保障措施和資金使用計(jì)劃，嚴(yán)格把控工程成本、進(jìn)度和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)，禁止出現(xiàn)施工單位墊資施工、施工單位挪用工程進(jìn)度款等情況。在債券項(xiàng)目竣工階段，及時(shí)完成項(xiàng)目竣工驗(yàn)收工作，對(duì)初驗(yàn)中提出的整改或遺留項(xiàng)目制定完工計(jì)劃或相應(yīng)控制措施，按規(guī)定完成竣工財(cái)務(wù)決算，項(xiàng)目資產(chǎn)納入國(guó)有資產(chǎn)管理，不得將項(xiàng)目資產(chǎn)與單位自有資產(chǎn)混同。
三要規(guī)范債券資金使用。嚴(yán)格控制專(zhuān)項(xiàng)債資金使用用途，新增專(zhuān)項(xiàng)債券資金依法不得用于經(jīng)常性支出，嚴(yán)禁用于發(fā)放工資、單位運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、發(fā)放養(yǎng)老金、支付利息等，嚴(yán)禁用于商業(yè)化運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、企業(yè)補(bǔ)貼等，嚴(yán)禁將新增專(zhuān)項(xiàng)債券資金用于置換存量債務(wù)，不得挪用債務(wù)資金或改變既定資金用途。嚴(yán)禁擅自隨意調(diào)整專(zhuān)項(xiàng)債券用途，嚴(yán)禁先挪用、后調(diào)整等行為，對(duì)因?qū)嵤┻^(guò)程發(fā)生重大變化或資金結(jié)余等情形確需調(diào)整的，要自下而上嚴(yán)格履行程序。嚴(yán)禁超進(jìn)度撥付資金，嚴(yán)格按照工程實(shí)際進(jìn)度和合同約定付款，盡快形成有效投資。健全完善內(nèi)控管理制度，開(kāi)立專(zhuān)項(xiàng)債券資金專(zhuān)用賬戶(hù)，專(zhuān)賬核算債券資金收支，準(zhǔn)確反映資金的收支情況，同一個(gè)單位使用多個(gè)專(zhuān)項(xiàng)債券的，應(yīng)按照每個(gè)債券項(xiàng)目分賬核算。
四是加強(qiáng)人員組織保障。加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目單位主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和國(guó)有平臺(tái)公司，主要負(fù)責(zé)專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、需求申報(bào)、預(yù)算編制和執(zhí)行、資金使用、收益歸集上繳、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)、項(xiàng)目形成資產(chǎn)管理、專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目績(jī)效管理等工作，工作內(nèi)容橫跨多個(gè)業(yè)務(wù)科室，同時(shí)專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目多為打包項(xiàng)目，時(shí)間緊，任務(wù)重，是點(diǎn)多面廣的系統(tǒng)性工程，建議各項(xiàng)目單位主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，成立工作推進(jìn)小組，各相關(guān)業(yè)務(wù)科室加強(qiáng)人員配備，落實(shí)責(zé)任到人，加大工作推進(jìn)力度。加強(qiáng)咨詢(xún)、設(shè)計(jì)等第三方公司的參與度，充分發(fā)揮專(zhuān)業(yè)公司的專(zhuān)業(yè)力量，協(xié)同推進(jìn)項(xiàng)目謀劃申報(bào)和實(shí)施落地，提高專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目推進(jìn)效率。
地址：寧波市高新區(qū)揚(yáng)帆路525號(hào)寶龍廣場(chǎng)1號(hào)樓10樓 電話：羅總-15957872303，應(yīng)總-13967891665，俞總-13456166696，固話-0574-88130331
Copyright 2019 © 浙江萬(wàn)里工程咨詢(xún)集團(tuán)有限公司 浙ICP備2021039859號(hào)-1 技術(shù)支持：寧波網(wǎng)站建設(shè)-勇商互動(dòng) 網(wǎng)站地圖 xml地圖
