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2023年11月8日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》的通知（國辦函〔2023〕115號），《意見》提到的政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制，預(yù)計(jì)將在未來很長一段時(shí)間內(nèi)指導(dǎo)全國PPP事業(yè)規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行。

為幫助讀者加深政策理解，在此將新機(jī)制與舊機(jī)制（不再執(zhí)行的《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）等老政策內(nèi)容）進(jìn)行比較分析，以便更準(zhǔn)確把握新機(jī)制的規(guī)范要求和實(shí)施程序。

一、聚焦有經(jīng)營收益項(xiàng)目，適用項(xiàng)目領(lǐng)域明顯收窄

新機(jī)制要求合理把握重點(diǎn)領(lǐng)域。相較于舊機(jī)制要求在13個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域廣泛推廣PPP模式，新機(jī)制點(diǎn)明僅適用于交通、物流、市政、生態(tài)環(huán)保、水利、社會(huì)、新型基礎(chǔ)設(shè)施、城市存量基礎(chǔ)設(shè)施8大領(lǐng)域20類典型具有經(jīng)營性收益的項(xiàng)目。項(xiàng)目有經(jīng)營收益，是新機(jī)制下發(fā)起項(xiàng)目合作的前提條件。

二、要求項(xiàng)目以經(jīng)營收益平衡投資成本，避免新增政府隱債

新機(jī)制聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，要求項(xiàng)目的投資運(yùn)營成本和預(yù)期回報(bào)要靠項(xiàng)目自身掙出來。在嚴(yán)禁新增隱債背景下，禁止了老機(jī)制允許的可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目和純政府付費(fèi)項(xiàng)目。允許政府在建設(shè)之初以資本金注入、投資建設(shè)補(bǔ)助等給予投資支持，但在項(xiàng)目建成后財(cái)政無法以任何形式彌補(bǔ)建設(shè)和運(yùn)營成本，針對形式上由政府付費(fèi)實(shí)質(zhì)由終端用戶付費(fèi)類項(xiàng)目（如污水處理項(xiàng)目等）要求按合規(guī)方式補(bǔ)貼。可以說，新機(jī)制極度重視經(jīng)營收益的可實(shí)現(xiàn)性，直接提高了項(xiàng)目投資決策的科學(xué)性，避免了以往項(xiàng)目過度依賴財(cái)政補(bǔ)助、施加財(cái)政巨大壓力的弊端。

三、優(yōu)先支持民營企業(yè)參與，促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大

舊機(jī)制鼓勵(lì)國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)積極參與提供公共服務(wù)。新機(jī)制擬定項(xiàng)目清單，確定市場化程度較高、公共屬性較弱的項(xiàng)目，應(yīng)由民營企業(yè)獨(dú)資或控股；關(guān)系國計(jì)民生、公共屬性較強(qiáng)的項(xiàng)目，民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%。新機(jī)制最大程度鼓勵(lì)民營企業(yè)參與，拓寬民間投資空間，促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大。

四、優(yōu)化部門管理分工，厘清部門權(quán)責(zé)邊界

舊機(jī)制下，項(xiàng)目主要由財(cái)政部門牽頭，會(huì)同行業(yè)主管單位等有關(guān)部門實(shí)施項(xiàng)目，受到舊PPP項(xiàng)目與特許經(jīng)營項(xiàng)目同時(shí)推行影響，政策不協(xié)調(diào)、部門職責(zé)不明確情況時(shí)有發(fā)生。新機(jī)制下，明確由國家發(fā)展改革委牽頭做好特許經(jīng)營模式推進(jìn)工作，地方各級發(fā)改部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目審核，財(cái)政部門負(fù)責(zé)預(yù)算管理，實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項(xiàng)目推進(jìn)及監(jiān)督。財(cái)政部門不再開展“一方案兩報(bào)告”評審，發(fā)改部門發(fā)揮更大管理作用，可根據(jù)項(xiàng)目類別統(tǒng)籌財(cái)政資源精準(zhǔn)配置、高效利用，更好激發(fā)社會(huì)投資潛力。

五、優(yōu)化項(xiàng)目合作邊界條件，規(guī)范監(jiān)督管理工作

新機(jī)制特許經(jīng)營期限將以往30年上限拉長至40年，針對投資規(guī)模大、回報(bào)周期長的特許經(jīng)營項(xiàng)目還可根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)延長。更長的合作期限可降低投資人對單獨(dú)年度的預(yù)期投資回報(bào)要求，總體提升特許經(jīng)營權(quán)估值，更好與現(xiàn)有Reits發(fā)行需求相銜接。新機(jī)制要求選定的特許經(jīng)營者及其投融資、建設(shè)責(zé)任原則上不得調(diào)整，確需調(diào)整的應(yīng)重新履行特許經(jīng)營者選擇程序，防止項(xiàng)目在實(shí)施過程中異化變質(zhì)，嚴(yán)禁以提前終止為由將特許經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^建設(shè)—移交（BT）模式變相舉債情況。

 

可以說，新機(jī)制在總結(jié)過去十年經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，以新的頂層設(shè)計(jì)重新構(gòu)建了政府與社會(huì)資本合作模式的嶄新路徑，除了明文規(guī)定操作路徑以外，更強(qiáng)調(diào)了從三個(gè)方面促進(jìn)PPP進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展道路。

（1）正本清源，明確PPP模式的核心內(nèi)涵。以往各界人士對PPP、特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)等概念及相互關(guān)系多有爭議，導(dǎo)致實(shí)踐過程中溝通協(xié)調(diào)困難不斷。國辦函〔2023〕115號文理順了長久以來財(cái)政部頒布的系列PPP政策與發(fā)改委《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》之間關(guān)系，新機(jī)制明確“政府與社會(huì)資本合作”是一種合作理念，采用特許經(jīng)營是區(qū)別于政府付費(fèi)項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)以使用者付費(fèi)覆蓋投資回報(bào)要求， BOT、TOT、ROT、BOOT、DBFOT等是根據(jù)項(xiàng)目情況匹配的不同運(yùn)作方式。

（2）回歸初心，發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢特長。推廣PPP模式核心目的之一是為了發(fā)揮社會(huì)資本的專業(yè)能力，提高基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營水平。但實(shí)際上，大量PPP項(xiàng)目重建設(shè)輕運(yùn)營情況人盡皆知，明樹數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)2022年國有企業(yè)中標(biāo)PPP項(xiàng)目投資規(guī)模占比95.67%、中標(biāo)項(xiàng)目數(shù)量占比80.88%，中標(biāo)人多以施工單位為主，項(xiàng)目回報(bào)多靠可行性缺口補(bǔ)助，PPP已經(jīng)變?yōu)?ldquo;政府與國有企業(yè)合作、以政府財(cái)政補(bǔ)貼國企投資模式”。新機(jī)制回歸初心，強(qiáng)調(diào)使用者付費(fèi)，讓真正有能力的運(yùn)營企業(yè)參與進(jìn)來，才能高質(zhì)量提升項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營效率。

（3）一脈相承，有效銜接現(xiàn)有財(cái)政監(jiān)督體系。以往地方政府每年支付PPP項(xiàng)目支出被定義為經(jīng)常性支出，列入年度預(yù)算安排及中長期財(cái)政規(guī)劃，不列為財(cái)政赤字。盡管有每年支出總額不得超出一般公共預(yù)算支出10%的紅線，但各地開動(dòng)腦筋通過粉飾數(shù)字等文字游戲竭力上馬項(xiàng)目，形成一定政府隱債問題。新機(jī)制嚴(yán)格要求財(cái)政監(jiān)督紀(jì)律，不得違規(guī)安排財(cái)政補(bǔ)貼，與新《預(yù)算法》、《政府投資條例》、地方政府債務(wù)政策等有效銜接，堅(jiān)決防止新增地方政府隱性債務(wù)。