一、城市更新的背景
隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化水平不斷提高，截至2021年我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)64.7%，已經(jīng)步入城鎮(zhèn)化較快發(fā)展的中后期，進(jìn)入“城市更新”的重要時期。2021年3月，“實(shí)施城市更新行動”列入《政府工作報告》及《十四五規(guī)劃》，上升為國家戰(zhàn)略。為探索建立政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、公眾參與的可持續(xù)城市更新實(shí)施模式，住建部在21個城市開展第一批試點(diǎn)工作。
寧波作為全國首批21個城市更新試點(diǎn)城市之一，陸續(xù)出臺了《關(guān)于推進(jìn)城市有機(jī)更新工作的實(shí)施意見》、《寧波市城市街區(qū)更新實(shí)施方案》等政策，明確了街區(qū)更新的主要內(nèi)容、實(shí)施路徑及相關(guān)獎補(bǔ)措施等，積極有序地推進(jìn)城市更新工作。
二、存在問題
目前，我國城市更新在理論和實(shí)踐上已經(jīng)取得了一定成績，一些地區(qū)（如廣州、深圳、上海、南京）在城市更新方式與思路上也做了一些有益的探索。但實(shí)施城市更新行動十分復(fù)雜，既要考慮更新對象錯綜復(fù)雜的權(quán)益關(guān)系、投入產(chǎn)出成本收益機(jī)制，又要兼顧既有建筑的實(shí)體價值與社會價值增值的平衡，同時還涉及既有建筑是否存在文化、歷史或城市精神層面的保存價值?？傮w而言，我國城市更新還存在著改造需求偏差、更新活力不足、運(yùn)營可持續(xù)性不夠、資金籌措困難等一系列問題。
三、城市更新項目如何謀劃
實(shí)施城市更新行動絕不僅是建筑、街道的翻新，而必須是為了滿足人們工作、生活更新的體系。城市空間是承載人民日常生活方方面面的載體，提升城市空間的活力，體現(xiàn)城市的文化內(nèi)涵，展現(xiàn)城市人文關(guān)懷，需要創(chuàng)造和重構(gòu)新的城市空間場景。城市更新項目需要通過對片區(qū)內(nèi)人民需求場景的重構(gòu)，多元空間集成創(chuàng)新，形成符合街區(qū)生態(tài)、打造美好生活場景的所在地。
1、構(gòu)建公共服務(wù)生活圈。北京海淀區(qū)學(xué)院路街道石油大院過往是北京市科技、文化、教育最密集的地區(qū)之大，但隨著時代的發(fā)展進(jìn)步，大院不再像過去包辦一切，其與城市的割裂和管理的缺位導(dǎo)致了公共設(shè)施不足、缺乏交流空間等問題，群眾幸福指數(shù)低。項目創(chuàng)新“政府+單位+社會+居民”四方共建模式，提前充分對接各相關(guān)主體的訴求和意愿，從而在精準(zhǔn)定位大院需要提供的服務(wù)功能。同時通過運(yùn)營前置，先由政府投資，后期引入社會組織運(yùn)營,在項目策劃和規(guī)劃設(shè)計階段解決有限政府投資如何支撐長效運(yùn)行的問題。石油大院生活圈補(bǔ)齊民生短板，為居民提供了生活便利和時尚感十足的休閑文化場所，提供咖啡店、餐廳、日間照料、托幼服務(wù)、文化展覽、洗衣、理發(fā)、保健等公共服務(wù)功能，帶來石油共生大院的新生。
2、塑造商業(yè)活力空間。上海太平橋新天地位于黃埔區(qū)，原建筑多為上世紀(jì)危舊房，環(huán)境條件惡劣，難以滿足中心城區(qū)的商業(yè)發(fā)展需求。新天地項目通過市區(qū)兩級政府與港資企業(yè)瑞安集團(tuán)共同投資，在保留歷史風(fēng)貌實(shí)現(xiàn)空間改造后，瑞安集團(tuán)對其統(tǒng)一招商運(yùn)營管理，有選擇性地挑選入駐商戶，吸引了大量國際元素及上海老字號品牌店，并要求商戶定期舉辦宣傳推廣活動。更將這些商業(yè)品牌擴(kuò)大到了整個片區(qū)，有力地提升了片區(qū)的身份形象，成為了國際知名的文化商業(yè)街區(qū)。
3、重振文化空間價值。四川省“石盤古鎮(zhèn)城市更新”項目總投資10億，資金籌措由20%財政資金+60%專項債+20%市場化融資構(gòu)成。建設(shè)內(nèi)容包括古今驛館、恒安公園、龍馬大道改造及成渝高速出口市政道路及城市形象提升等核心內(nèi)容，打造文化展示、特色街區(qū)、文化交流功能融合的古今驛館；打造綠地景觀、休閑娛樂和配套服務(wù)的恒安公園；完成龍馬大道路面改造、微管廊、配套停車場等市政配套及周邊城市風(fēng)貌提升工程。項目通過歷史文化保護(hù)加強(qiáng)城市配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動文化旅游發(fā)展，豐富居民的文化生活，提升城市公共服務(wù)功能。
4、提升產(chǎn)業(yè)空間形象。
北侖靈峰現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園項目對標(biāo)德國阿德勒斯霍夫科技園、上海紫竹國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園，進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。為深入貫徹習(xí)近平總書記在寧波講話精神，推動靈峰現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園（大碶高檔模具產(chǎn)業(yè)園）適應(yīng)新時代發(fā)展要求，北侖工投肩負(fù)起產(chǎn)業(yè)園園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施改造提升的重任。項目總投資54億，其中30億通過專項債資金籌措。建設(shè)內(nèi)容包括園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施提升工程、園區(qū)信息化提升工程、科技研發(fā)配套服務(wù)用房建設(shè)等，通過對園區(qū)進(jìn)行更新改造，形成環(huán)境整潔、布局有序、公用設(shè)施配套齊全的數(shù)字化園區(qū)。
四、城市更新項目資金從哪來
更新的商業(yè)、更新的產(chǎn)業(yè)、更新的街區(qū)，從而更新的城市，這一切由舊變新都脫離不了資金，資金籌措成為地方政府推進(jìn)城市更新行動最大的難點(diǎn)。
城市更新根據(jù)項目的類型不同，其資金來源也不同。一般而言，拆除重建類項目，經(jīng)營及收益性較明顯，為社會資本追捧，一般采用市場化模式引入社會資本主導(dǎo)實(shí)施。但住建部在《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》建科〔2021〕63號文中明確指出嚴(yán)格控制大規(guī)模拆除重建，劃定了拆除比例不超過20%的底線，城市更新整體基調(diào)改為綜合整治。綜合整治類項目建設(shè)內(nèi)容復(fù)雜，盈利水平不高，以政府主導(dǎo)為主，資金來源主要為財政撥款、政府專項債、物業(yè)權(quán)利人自籌資金等。
近年來，在財政收支矛盾更加突出、基層“三保”壓力持續(xù)增大的背景下，專項債券已成為落實(shí)積極財政政策的重要抓手，也是地方政府融資的重要形式。目前國家重點(diǎn)支持專項債的九大領(lǐng)域中，如衛(wèi)生教育養(yǎng)老公共服務(wù)社會事業(yè)、市政產(chǎn)業(yè)園基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造保障性安居工程等內(nèi)容，都與城市更新的內(nèi)容息息相關(guān)。
通過對已發(fā)行專項債項目總結(jié)分析，當(dāng)前適用于專項債的城市更新項目主要有人居環(huán)境整治類、基礎(chǔ)設(shè)施保障類、公共服務(wù)提升類、歷史文化保護(hù)類和城市生態(tài)修復(fù)類等5種常見類型：
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序 號 |
類型 |
建設(shè)內(nèi)容 |
專項債適用型分析 |
專項債主要投向領(lǐng)域 |
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1 |
人居環(huán)境整治類 |
城填老舊小區(qū)改造等 |
主要屬于城市更新微改造、整治類型，以保留提升為主，公益性強(qiáng)，收益性較弱，可與其他有收益的公共服務(wù)設(shè)施集合發(fā)行，注意避免房地產(chǎn)開發(fā)等禁止類清單內(nèi)容 |
保障性安居工程 （城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造） |
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2 |
基礎(chǔ)設(shè)施保障類 |
水、電、路、氣、信等市政基礎(chǔ)設(shè)、老舊管網(wǎng)更新改造、城市基礎(chǔ)設(shè)施智慧化改造和數(shù)字化轉(zhuǎn)型 |
公益性強(qiáng)，項目收益情況視建設(shè)內(nèi)容而定，可與其他有收益的公共服務(wù)設(shè)施集合發(fā)行，也可以挖掘新型基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生的項目收益 |
市政與產(chǎn)業(yè)園基礎(chǔ)設(shè)施 |
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3 |
公共服務(wù)提升類 |
教育、醫(yī)療、托幼、養(yǎng)老、 保障性租賃住房、配套停車場、口袋公園等公共服務(wù)設(shè)施 |
利用閑置公房或低效用地增設(shè)配套公共服務(wù)設(shè)施，具備較強(qiáng)的公益性，有一定的營利性收入 |
社會事業(yè) （教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老等） |
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4 |
歷史文化保類 |
歷史弄堂街區(qū)業(yè)態(tài)重構(gòu)、歷史風(fēng)貌區(qū)及保護(hù)性建筑翻修或活化利用 |
公益性強(qiáng)，項目收益情況視建設(shè)內(nèi)容而定，可與其他類型集合發(fā)行 |
社會事業(yè) （文化旅游） |
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5 |
城市生態(tài)修復(fù)類 |
河湖濕地水系修復(fù)、城市生態(tài)環(huán)境提升及配套設(shè)施改造建設(shè) |
公益性強(qiáng)，項目收益情況，視建設(shè)內(nèi)容而定，可與其他類型集合發(fā)行 |
生態(tài)環(huán)保 （城鎮(zhèn)污水垃圾處理） |
目前國內(nèi)各地區(qū)已發(fā)行的城市更新專項債部分案例：
1、廣東佛山南海區(qū)69個社區(qū)老舊小區(qū)改造，總投資70.73億，申請專項債35.5億；
2、湖北荊州大學(xué)城（城市更新）科創(chuàng)園項目，總投資59.28億，申請專項債47.4億；
3、山東青島市南區(qū)歷史文化街區(qū)城市更新項目，總投資8.12億，申請專項債6億；
4、浙江海鹽縣經(jīng)開區(qū)產(chǎn)業(yè)平臺高質(zhì)量改造提升項目，總投資6.8億，申請專項債4億；
5、江蘇丹陽市鋼鐵廠片區(qū)城市更新改造項目，總投資1.62億，申請專項債0.65億。
將城市更新與地方政府專項債融合，有利于拓寬城市更新項目籌資渠道，并有效激發(fā)市場積極性，吸引社會主體參與運(yùn)營，形成政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、公眾參與的城市更新可持續(xù)模式。
城市更新專項債要求項目滿足準(zhǔn)公益性要求，同時要具有一定盈利能力，能夠覆蓋專項債本息、實(shí)現(xiàn)資金自平衡。因此，在謀劃城市更新專項債項目時，應(yīng)充分挖掘項目收益來源，做到項目規(guī)劃籌資統(tǒng)籌考慮，采用“肥瘦搭配”平衡好收益性和公益性的建設(shè)內(nèi)容。
五、結(jié)論
城市更新項目要抓住地方政府專項債“窗口期”，突出項目儲備，提高申報質(zhì)量和成功率，做到“儲備一批、申報一批、發(fā)行一批、實(shí)施一批”。地方政府應(yīng)提前梳理、謀劃、儲備城市更新項目，合理規(guī)劃城市空間，籌劃項目內(nèi)容，充分利用好城市更新專項債重要資金來源途徑，全面推進(jìn)城市更新行動，從而有力地促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展，滿足人民群眾美好生活需要。
