前言
近年來，受疫情反復沖擊的影響，地方政府專項債券成為調控宏觀經濟運行的重要手段，承擔著穩(wěn)投資、促增長、補短板的作用，有力地緩解了財政支出壓力，改善了公共基礎設施服務，保障了重大項目資金需求。
地方政府專項債券于2015年首度發(fā)行，當年新增發(fā)行規(guī)模959億元，2016年、2017年持續(xù)擴張，2020年新增發(fā)行規(guī)模首次超過3.6萬億元，拉開了地方政府專項債券的發(fā)行大幕，2021年熱度不減，2022年發(fā)行規(guī)模創(chuàng)下歷史新高，預計突破4萬億元大關。
隨著專項債發(fā)行規(guī)模迭創(chuàng)新高，從如火如荼的謀劃發(fā)行，到落地使用，如何規(guī)范用好專項債，防范債務風險也成為各項目單位尤為關注的問題之一。
圖1 2015-2022年全國地方政府新增專項債券發(fā)行規(guī)模
數據來源：中國地方政府債券信息公開平臺、專項債券信息網
各地披露的專項債審計問題
2022年下半年以來，各地相繼公開披露了2021年當地預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告，多數省市提到專項債管理問題。縱觀各地審計調查結果，較為突出的主要有資金閑置，未及時下達、超進度撥付，資金擠占、挪用或者使用不合規(guī)，項目收益與預期差異較大等四大類問題。本文選取近年發(fā)債額度較大的部分省市進行分析。
審計問題一：資金閑置
由于項目前期準備不充分，多個省市的專項債項目存在“無法實施”、“推進困難”或“建設進度緩慢”的情況，資金閑置問題突出。針對這一問題財政部多次印發(fā)文件，建立并完善專項債資金用途調整制度體系，各地在政策指引下對專項債資金用途進行調整。
表1 各?。ㄊ校ｍ梻Y金閑置情況分析
|
省份（市） |
具體情況 |
|
廣東省 |
有15個2021年專項債券項目截至2022年2月的資金支出進度低于30%，涉及債券資金7.76億元。 |
|
山東省 |
4市27縣的36個項目前期準備不充分，環(huán)評、土地、規(guī)劃等手續(xù)不完整，或實施過程中調整規(guī)劃設計，導致項目難以開工或進展緩慢。有6.28億元債券資金，因未按項目實際用款需求安排發(fā)行造成閑置。 |
|
河南省 |
117.49億元資金在項目單位閑置超6個月，閑置時間最長達15個月。 |
|
四川省 |
抽查市縣新增債券資金中有33.87億元閑置超過1年。 |
|
河北省 |
由于項目不具備實施條件、處于前期階段、項目停工、工期延誤、未及時進行竣工決算等原因，資金閑置。 |
|
安徽省 |
截至2021年10月底，因項目謀劃不到位、前期準備工作不充分等原因，2個市1個區(qū)部分資金閑置在項目單位1年以上，未及時形成實物工作量；截至2022年3月底，6個市尚有45個2021年新增專項債券資金項目支出進度低于50%，其中5個項目安排的專項債券資金4.88億元未支出。 |
|
湖北省 |
資金到位后無法及時使用，增加資金成本1.45億元；3個長期建設項目未按建設進度分期分批申報發(fā)行債券，通過一次性發(fā)債提前籌集資金11.33億元，增加資金成本3112萬元。 |
|
江蘇省 |
9個市有40個項目未開工或未形成支出，導致預算安排的專項債券資金34.9億元全年僅支出3.31億元，使用率僅9.46%。以前年度專項債券資金閑置時間較長。 |
|
寧波市（僅部分披露） |
2020年發(fā)行的象山縣等5個區(qū)縣10個專項債項目，發(fā)行債券13.55億元，因前期準備不足及項目推進慢等原因，造成8.14億元債券資金不同程度地閑置或沉淀半年以上。 “邵岙水庫分洪聯(lián)調工程”項目因原建設方案涉及文保地塊產生重大調整，主體工程無法在原定時間節(jié)點開工，導致4000萬元專項債資金2021年12月下達后，截至2022年3月底執(zhí)行率僅8.8%。 “慈溪市人民醫(yī)院改擴建工程”項目一期工程2021年1月竣工驗收后，二期修繕工程因原門診、醫(yī)技和住院用房騰空困難等原因，截至2022年4月仍未實施，項目剩余專項債資金5861.38萬元已閑置超過1年。 |
資料來源：各地政府網站
審計問題二：未及時下達、超進度撥付
在資金的下達上，個別省市的專項債下達存在滯后性；在資金的撥付上，諸多項目單位在層層壓力下，忽略工程實際進度，未嚴格按照合同約定付款，而是通過簽訂補充協(xié)議預付資金等“曲線救國”的方式，超進度撥付債券資金，未真正形成實物工作量。
表2 各?。ㄊ校ｍ梻醇皶r下達、超進度撥付情況分析
|
省份（市） |
具體情況 |
|
山東省 |
部分債券資金存在擠占挪用、違規(guī)出借、超進度支付工程款問題。 |
|
四川省 |
部分市縣擴大范圍使用、超進度撥付債券資金等16.06億元。 |
|
河北省 |
個別市、縣存在未及時下達、超進度支付專項債券資金問題，涉及資金2821.58萬元。 |
|
湖北省 |
8個市縣12個項目單位提前支付工程進度款17.79億元。 |
|
寧波市（僅部分披露） |
2021年9月28日寧波市財政局撥付市財政局“慈溪市慈北農業(yè)產業(yè)園綜合開發(fā)配套基礎設施工程（一期）”項目專項債資金5000萬元后，市財政局延遲至同年11月30日撥付項目單位慈溪市交通運輸局，資金滯留國庫時間2個月。 2018年9月30日市財政局下?lián)苁凶〗ň?ldquo;慈溪市西華頭村3號地塊城中村棚戶區(qū)改造項目”專項債資金30000萬元后，市住建局延遲至2019年4月30日下?lián)茼椖繂挝粚幉ù认ㄔO集團有限公司，資金滯留時間7個月。 |
資料來源：各地政府網站
審計問題三：資金擠占、挪用或者使用不合規(guī)
除上述問題外，在穩(wěn)增長壓力加大、地方政府“三保”問題突出的背景下，專項債資金被擠占、挪用或者使用不合規(guī)的情況也比較普遍。不少省市存在把專項債資金違規(guī)用于回購已竣工項目、支付已竣工項目前期拖欠款項、置換以前年度建設資金及土地整理支出、經常性支出、人員工資、辦公經費、平衡預算等，挪用專項債資金用于其他項目、收入未繳入國庫用于還本付息等情形。
表3 各?。ㄊ校ｍ梻Y金擠占、挪用或者使用不合規(guī)情況分析
|
省份（市） |
具體情況 |
|
廣東省 |
1個市有5.02億元新增專項債券資金用于回購以前年度已竣工項目等，未形成新增實物工作量；1個市有1個專項債券項目產生的收入未繳入國庫用于專項債券還本付息，涉及債券資金16.64億元 |
|
山東省 |
2.93億元債券資金被其他項目占用。1979.87萬元債券資金違規(guī)用于置換以前年度的建設資金、土地整理相關支出，或用于發(fā)放人員工資、辦公經費等。 |
|
河南省 |
寶豐等14個市縣擠占挪用專項債券資金33.91億元，用于與債券項目無關的人員工資等。 |
|
安徽省 |
4個市2個縣（區(qū)）存在使用專項債券資金歸墊國庫墊款以外的項目前期支出、挪用專項債券資金用于其他項目等情況 |
|
河北省 |
石家莊市、承德市、圍場縣、唐縣部分單位違規(guī)將專項債券資金2833.57萬元用于經常性支出。7個項目未實行專賬核算。 |
|
湖北省 |
8個市縣用9個已辦竣工決算或已投入使用的項目申報發(fā)行專項債券17.52億元，資金用于支付前期拖欠款項，未增加實物工作量。6個市縣6個項目單位將2.19億元債券資金用于辦公經費、債券發(fā)行費以及資金占用費等政策范圍外支出；3個市縣5.71億元專項債券資金未撥付到項目單位，其中3.42億元被用于平衡預算。11個市縣未經省財政廳批準，將20個項目債券資金20.76億元自行調整至其他項目使用。 |
資料來源：各地政府網站
審計問題四：項目收益與預期差異較大
部分省市由于項目未及時投入運營或運營效果不佳，實施方案預測的收益情況過于理想，導致項目建成后收益低于預期，難以實現(xiàn)還本付息。
表4 各省（市）專項債項目收益與預期差異較大情況分析
|
省份（市） |
具體情況 |
|
山東省 |
有的項目未及時投入運營或運營效果不佳，難以實現(xiàn)收支平衡。 |
|
安徽省 |
部分項目融資方案編制不科學。2個市3個縣（區(qū)）的11個項目預期收益、投入計劃與實際差距較大，項目償債壓力較大。 |
|
湖北省 |
13個市縣16個項目使用債券資金22.05億元，建成后閑置，未實現(xiàn)預期收益；7個市縣10個項目使用債券資金9.2億元，建成后收益率低于預期，難以還本付息。 |
|
江蘇省 |
3個市有30個專項債券項目2021年實際收益合計2.73億元，遠小于資金平衡方案中的預期收益14.24億元，影響專項債券項目“有收益、能覆蓋”目標的實現(xiàn)。 |
資料來源：各地政府網站
如何規(guī)范使用專項債，防范債務風險。
針對專項債違規(guī)使用的各類問題，近年來，中央及地方層面都在不斷加強對專項債的監(jiān)管：強調資金用途調整要嚴格履行程序，堅持以不調整為常態(tài)、調整為例外；全面推廣穿透式監(jiān)測，及時掌握專項債券資金使用、項目建設進度、運營管理等情況，夯實專項債券全生命周期管理基礎；堅決制止資金擠占挪用、違規(guī)撥付、長期閑置，加強專項債資金審計監(jiān)督和全面核查，發(fā)現(xiàn)問題必須嚴肅整改、嚴格問責，并實行收回閑置資金、扣減新增限額、通報負面典型等措施予以處罰。
2022年中央經濟工作會議明確提出： “積極的財政政策要加力提效，保持必要的財政支出強度，優(yōu)化組合赤字、專項債、貼息等工具”。2023 年，雖然疫情放開，國內經濟將保持穩(wěn)步復蘇勢頭，但經濟增長壓力依然較大，需要擴大政府投資力度來穩(wěn)定經濟增長，保障必要的財政支出強度，新增地方政府專項債規(guī)?？赡苋匀惠^大，各項目單位作為專項債券資金使用和對應項目管理的第一責任人，建議做好以下幾方面工作：
一要重視項目前期謀劃。申報項目須符合專項債投向，在專項債重點支持的9+2投向領域基礎上，謀劃梳理項目，嚴格對照《地方政府專項債券資金投向領域禁止類項目清單》，嚴禁投向樓堂館所、形象和政績工程、房地產等其他項目。申報項目必須成熟可行，前置設計階段，做深項目前期論證，確保項目用地已落實，涉及拆遷的項目需考慮拆遷的難度和時效性，改造項目產權須歸屬于項目單位，改造內容符合規(guī)劃審批要求，建設規(guī)模符合建設標準。合理考慮項目收益，注重項目的肥瘦搭配，可以將有收益的項目和沒有收益的項目組合打包，合理預測項目收益和還本付息覆蓋倍數，嚴格論證項目資金需求，項目收益較少的項目，考慮適當調整債券申請額度。
二要加快項目實施推進。在債券項目準備階段，依據債券申報節(jié)點，倒排前期立項及可研審批完成時間和工作計劃，盡早和發(fā)改、資規(guī)等部門溝通好審批相關的卡脖子問題，注意勘察設計、招投標、概預算等工作和前期工作的銜接。在債券項目建設階段，根據總工期要求制定進度計劃、質量保障措施和資金使用計劃，嚴格把控工程成本、進度和質量，實現(xiàn)項目建設目標，禁止出現(xiàn)施工單位墊資施工、施工單位挪用工程進度款等情況。在債券項目竣工階段，及時完成項目竣工驗收工作，對初驗中提出的整改或遺留項目制定完工計劃或相應控制措施，按規(guī)定完成竣工財務決算，項目資產納入國有資產管理，不得將項目資產與單位自有資產混同。
三要規(guī)范債券資金使用。嚴格控制專項債資金使用用途，新增專項債券資金依法不得用于經常性支出，嚴禁用于發(fā)放工資、單位運行經費、發(fā)放養(yǎng)老金、支付利息等，嚴禁用于商業(yè)化運作的產業(yè)項目、企業(yè)補貼等，嚴禁將新增專項債券資金用于置換存量債務，不得挪用債務資金或改變既定資金用途。嚴禁擅自隨意調整專項債券用途，嚴禁先挪用、后調整等行為，對因實施過程發(fā)生重大變化或資金結余等情形確需調整的，要自下而上嚴格履行程序。嚴禁超進度撥付資金，嚴格按照工程實際進度和合同約定付款，盡快形成有效投資。健全完善內控管理制度，開立專項債券資金專用賬戶，專賬核算債券資金收支，準確反映資金的收支情況，同一個單位使用多個專項債券的，應按照每個債券項目分賬核算。
四是加強人員組織保障。加大統(tǒng)籌協(xié)調力度，專項債項目單位主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和國有平臺公司，主要負責專項債券項目儲備、需求申報、預算編制和執(zhí)行、資金使用、收益歸集上繳、項目建設運營、項目形成資產管理、專項債券項目績效管理等工作，工作內容橫跨多個業(yè)務科室，同時專項債項目多為打包項目，時間緊，任務重，是點多面廣的系統(tǒng)性工程，建議各項目單位主要領導牽頭，成立工作推進小組，各相關業(yè)務科室加強人員配備，落實責任到人，加大工作推進力度。加強咨詢、設計等第三方公司的參與度，充分發(fā)揮專業(yè)公司的專業(yè)力量，協(xié)同推進項目謀劃申報和實施落地，提高專項債項目推進效率。
