城市更新是一項(xiàng)長期的、動(dòng)態(tài)的、漸進(jìn)的系統(tǒng)工程，涉及政府、市場主體、居民等多元利益主體，傳統(tǒng)的政府利用土地融資解決城市更新資金來源的路徑已經(jīng)越來越難以走通，亟需探索存量建筑自主/半自主更新的路徑，實(shí)現(xiàn)各主體利益的合理再分配，以更好地推動(dòng)城市更新可持續(xù)發(fā)展。
模式一：存量公有建筑：財(cái)政補(bǔ)貼+適當(dāng)增容+改變用地性質(zhì)
以北京豐臺(tái)區(qū)馬家堡路68號(hào)院2號(hào)樓危舊樓房改造項(xiàng)目為例，項(xiàng)目原來產(chǎn)權(quán)單位為北京市革制品廠，后改成單身宿舍。隨著革制品廠破產(chǎn)，這棟樓由豐臺(tái)區(qū)房屋經(jīng)營管理中心接收管理，居民擁有合法的公有住宅租賃合同。項(xiàng)目改造采用原拆原建方案，地上建筑增加2層，地下增加1層，政府：居民以3:7的比例支付地上建筑建設(shè)成本，產(chǎn)權(quán)單位支付地下建筑部分的建設(shè)成本。改造后增加的地下1層建筑用于建設(shè)服務(wù)用房、小型商服等設(shè)施，補(bǔ)足本區(qū)域的服務(wù)設(shè)施，居民的公有住宅租賃房本變?yōu)閭€(gè)人參照經(jīng)濟(jì)適用房房本，后期根據(jù)個(gè)人意愿可通過“經(jīng)改商”手續(xù)變成個(gè)人商品房房本（補(bǔ)交土地出讓金3%），進(jìn)而擁有正式產(chǎn)權(quán)而可進(jìn)行二級(jí)市場交易。
北京豐臺(tái)馬家堡路68號(hào)院2號(hào)樓改造后效果圖
應(yīng)用啟示：公房在政府存量資產(chǎn)中數(shù)量十分龐大，性質(zhì)較為特殊，且大多利用率較低甚至長期閑置。該模式通過多元主體出資，對政府方來說，節(jié)省騰退費(fèi)用、補(bǔ)足缺失的公共服務(wù)設(shè)施，公改商部分還可獲得產(chǎn)權(quán)單位的土地出讓金收入；對居民來說，改善了居住環(huán)境，且低成本獲得了經(jīng)濟(jì)適用房產(chǎn)權(quán)甚至是資產(chǎn)增值；產(chǎn)權(quán)單位的空間資產(chǎn)有效盤活，通過長期商業(yè)運(yùn)營、物業(yè)服務(wù)等回收投資。該模式適用于存量公有建筑、工業(yè)園區(qū)的更新，但是需要政府方做好相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，以免出現(xiàn)低價(jià)值用途向高價(jià)值用途轉(zhuǎn)變的“套利行為”。
模式二：存量歷史建筑（歷史古城）：財(cái)政補(bǔ)貼+業(yè)主自主出資
以新疆喀什老城更新項(xiàng)目為例，總投資約75億（中央補(bǔ)貼占27%，地方補(bǔ)貼占30%，居住自行出資37%），財(cái)政補(bǔ)貼資金主要用于公共基礎(chǔ)設(shè)施、三通一平、設(shè)計(jì)及服務(wù)以及地道處理等公共部分，居民資金主要用于自身危舊房改造。項(xiàng)目改造完成后，成功創(chuàng)建國家5A級(jí)景區(qū)，景區(qū)公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營通過稅收和旅游收入來覆蓋，同事極大地促進(jìn)了本地就業(yè)，取得了良好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。
喀什古城改造后航拍圖
應(yīng)用啟示：在高速度增長所帶來的人口、基建等紅利已經(jīng)進(jìn)入尾聲、土地融資不再可持續(xù)的背景下，該模式不涉及產(chǎn)權(quán)重置、征地拆遷，更新周期短，既完成了公共基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的建設(shè)與提升，也通過運(yùn)營期的收入覆蓋后續(xù)公共設(shè)施與服務(wù)的維護(hù)成本，為同類型老城可持續(xù)更新提供了樣板。
模式三：存量住宅小區(qū)：政府補(bǔ)貼（含直接補(bǔ)貼、增容等）+業(yè)主自主出資
以杭州浙工新村項(xiàng)目為例，該村是杭州典型的危舊小區(qū)，在自主更新實(shí)施過程中，居民出資額大約占到重建總費(fèi)用的80%以上，其余部分由舊改、加梯、未來社區(qū)創(chuàng)建等補(bǔ)貼予以解決，項(xiàng)目具體實(shí)施采取委托政府部門的形式。另外，成都中央花園二期小區(qū)自拆自建項(xiàng)目（尚未成功落地），則計(jì)劃通過增容方式間接獲得政府支持，即政府支持將原2.0容積率上調(diào)至2.4，居民無須出資按原面積置換新房，委托開發(fā)商融資建設(shè)，增容多出來的面積由開發(fā)商公開銷售以平衡開發(fā)商建設(shè)資金投入。
重建項(xiàng)目效果圖。 據(jù)“拱墅發(fā)布”
應(yīng)用啟示：政策補(bǔ)貼類的存量住宅自主更新，需要政府統(tǒng)籌好各條線的經(jīng)費(fèi)使用并做好前期相關(guān)協(xié)調(diào)、報(bào)批等工作，并根據(jù)項(xiàng)目規(guī)模做好相應(yīng)的資金測算；空間增容類的存量建筑自主更新，政府通過容積率獎(jiǎng)勵(lì)政策變相投入了資金，居民自拆自建為政府節(jié)省了交易成本，相當(dāng)于居民自主出資，通過動(dòng)員民間資本參與，極大地減少了政府融資負(fù)擔(dān)，城市無需大規(guī)模增容，就可以完成存量住宅的就地改造，但政府針對增容的條件設(shè)定要經(jīng)過系統(tǒng)研討與論證，以免破壞地方政府融資市場。
模式四：存量工業(yè)用地：工業(yè)用地使用權(quán)“作價(jià)入股”模式
以泉州市永春縣低效工業(yè)用地更新盤活試點(diǎn)項(xiàng)目為例，地方政府成立專門面向低效工業(yè)用地盤活更新的國資平臺(tái)公司，向其授權(quán)特許經(jīng)營，并劃分一定空間范圍內(nèi)的連片低效工業(yè)用地作為更新單元。基于自愿原則，更新單元內(nèi)的低效工業(yè)企業(yè)可選擇將土地使用權(quán)資產(chǎn)作價(jià)，并入股到與國資平臺(tái)公司共同成立的項(xiàng)目公司中。作價(jià)入股的工業(yè)用地，采用“年租制”的方式對外供地和招商引資，每年獲得的租金收益由地方政府以“績效獎(jiǎng)補(bǔ)”的方式分配給國資公司，由國資公司以“經(jīng)營回報(bào)”的方式注入項(xiàng)目公司。項(xiàng)目公司根據(jù)股債結(jié)構(gòu)，分別向社會(huì)資本（債權(quán)人）、國資公司（大股東）和低效工業(yè)企業(yè)（少數(shù)股東）分配收益。
應(yīng)用啟示：工業(yè)用地不僅扮演著為地方政府“創(chuàng)收”的重要財(cái)務(wù)角色，同時(shí)因其占地面積大、利用效率低，其更新盤活對于地方政府的城市更新運(yùn)營大局具有極其重要的作用。但目前工業(yè)用地普遍采用高額征收的方式實(shí)現(xiàn)原有企業(yè)退出，造成了巨大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)敞口和財(cái)政現(xiàn)金流壓力。該模式探索了一種新的使用權(quán)流轉(zhuǎn)退出機(jī)制，既滿足了“土地使用權(quán)資產(chǎn)重組”、低效使用權(quán)人退出的目標(biāo)，又能避免地方政府高昂的財(cái)政投入，為低效工業(yè)用地的盤活、騰籠換鳥提供了新的路徑。
從國內(nèi)外城市更新時(shí)間可以看出，項(xiàng)目實(shí)施的核心是資金平衡和利益共享問題。融資方案不僅決定了城市更新模式的選擇，還決定了城市更新最終的成敗。因此，能否找到合適的、正確的城市更新財(cái)務(wù)模式，將在很大程度上決定一個(gè)城市發(fā)展的未來。目前，寧波市政府出臺(tái)的《寧波市城市更新試點(diǎn)實(shí)施方案》和《寧波市城市更新管理辦法》都提出了“政府引導(dǎo)、共同參與”的城市更新原則。所有政策是為項(xiàng)目落地服務(wù)的，應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目落地過程中遇到的問題，進(jìn)行不斷優(yōu)化與完善。因此，從項(xiàng)目落地層面提出以下建議：
一是摸清底數(shù)，分區(qū)分類。寧波市已先行先試開展城市體檢工作，并作為典型案例獲得了住建部的推廣，后續(xù)需要持續(xù)推進(jìn)該項(xiàng)工作，從試點(diǎn)到全域，摸清底數(shù)以便后續(xù)分類施策。
二是試點(diǎn)先行，政策落地。選擇各類存量建筑開始多元主體參與的試點(diǎn)工作，通過試點(diǎn)項(xiàng)目探索容積率獎(jiǎng)勵(lì)轉(zhuǎn)移的具體標(biāo)準(zhǔn)與機(jī)制，優(yōu)化存量用地地價(jià)計(jì)收體系，通過試點(diǎn)項(xiàng)目將細(xì)化政策落地并驗(yàn)證其可行性，同時(shí)倒推出更多細(xì)分領(lǐng)域的激勵(lì)政策，調(diào)動(dòng)各類市場主體的參與動(dòng)力，發(fā)揮市場運(yùn)作的優(yōu)勢。
三是暢通機(jī)制，優(yōu)化路徑。城市更新從政府主導(dǎo)走向半自主/自主更新的過程中，涉及多個(gè)相關(guān)主體的協(xié)調(diào)，需要一套自上而下和自下而上的溝通機(jī)制。尤其是存量住宅類建筑，涉及的產(chǎn)權(quán)主體是每一戶居民，前期的確權(quán)、動(dòng)員、協(xié)調(diào)、規(guī)劃報(bào)批等流程比較耗費(fèi)精力，可培育出成熟的自主更新全過程咨詢單位統(tǒng)籌操作，方案階段眾口難調(diào)，可探索“社區(qū)規(guī)劃師”制度等。
四是迭代優(yōu)化，產(chǎn)業(yè)培育。浙江省未來社區(qū)從試點(diǎn)到創(chuàng)建，如今已全域推廣，以街道為單元的全域未來社區(qū)創(chuàng)建工作，在補(bǔ)足公共服務(wù)配套的同時(shí)，也培育出了一批優(yōu)秀的社區(qū)服務(wù)綜合運(yùn)營商，誕生了多元化的持續(xù)運(yùn)營模式。在后續(xù)城市更新的過程中，如何持續(xù)迭代優(yōu)化現(xiàn)有運(yùn)營模式、現(xiàn)有各類運(yùn)營商如何轉(zhuǎn)型培育出更具規(guī)模的城市運(yùn)營商等，也是值得探索的方向。
