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目前，關(guān)于城市更新還沒有統(tǒng)一的明確定義。根據(jù)相關(guān)文件梳理，一般是指對城市中不適應(yīng)現(xiàn)代城市發(fā)展和居民生活需求的地區(qū)（包括舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊住宅區(qū)、城中村及舊屋村等）作必要的修繕或改建活動，以進(jìn)一步推進(jìn)土地集約利用、完善城市功能、改善人居環(huán)境等。在具體實(shí)施方式中，根據(jù)更新內(nèi)容和強(qiáng)度不同，一般包括綜合整治、有機(jī)更新和拆除重建三種。
圖：城市更新融資模式
由于三者更新強(qiáng)度不同，因而對投融資模式和資金來源的要求也不盡相同。其中，綜合整治類項(xiàng)目公益性較強(qiáng)，資金需求較小，主要由政府主導(dǎo)，資金來源主要為財(cái)政撥款、專項(xiàng)債等；而對于有機(jī)更新和拆除重建類項(xiàng)目，由于更新任務(wù)重、資金投入大、涉及主體多、政策要求高等，完全依靠政府財(cái)政推動項(xiàng)目實(shí)施不具有可持續(xù)性，因而如何積極引導(dǎo)社會資本參與，已成為多方共識，也是目前各地高度關(guān)注和積極探索的重點(diǎn)。
2021年11月，寧波成功入選住建部首批城市更新試點(diǎn)，成為全國首批也是全省唯一的城市更新試點(diǎn)城市，實(shí)屬不易、機(jī)遇難得。2022年12月，經(jīng)過近一年的謀劃，市政府印發(fā)了城市更新試點(diǎn)實(shí)施方案，并配套出臺了城市更新辦法。根據(jù)方案，全市共劃定48個(gè)重點(diǎn)更新片區(qū)，經(jīng)初步統(tǒng)計(jì)，其中有機(jī)更新和拆除重建類近30個(gè)。因此，如何創(chuàng)新投資運(yùn)營模式、吸引社會資本參與、加快城市更新步伐，應(yīng)成為未來研究探索的重點(diǎn)問題。
一、社會資本參與城市更新的現(xiàn)實(shí)困境
在現(xiàn)實(shí)推進(jìn)過程中，由于城市更新項(xiàng)目普遍存在產(chǎn)權(quán)復(fù)雜、資金平衡難、限制條件多、不確定性高等問題，社會資本往往“望而生畏”，參與度較低。
困境一：資金平衡困難。城市更新項(xiàng)目往往前期一次性開發(fā)的資金需求大，后期的運(yùn)營收益難以彌補(bǔ)資金缺口，盈利空間有限。投入產(chǎn)出平衡難，導(dǎo)致社會資本參與意愿低。
困境二：產(chǎn)權(quán)權(quán)屬復(fù)雜。城市更新過程中會涉及許多老舊小區(qū)、廠房等改造，從原有舊城改造的拆除重建到現(xiàn)在城市更新的留改拆，有無窮的不確定性。復(fù)雜權(quán)屬關(guān)系會帶來較高的交易成本，導(dǎo)致操作困難，難以形成穩(wěn)定安全的收益預(yù)期。
困境三：風(fēng)險(xiǎn)管控要求高。地方政府和部門對于社會資本參與城市更新存在監(jiān)管職責(zé)，而城市更新項(xiàng)目一般涉及公眾利益且建設(shè)規(guī)模大、開發(fā)周期長、審批環(huán)節(jié)多，會涉及前期階段、建設(shè)階段、運(yùn)營階段等各個(gè)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)管控，提高了社會資本參與門檻。
二、社會資本參與城市更新的典型模式
北京、上海、廣州、深圳等一線城市更新需求較大，相關(guān)工作走在全國前列，敢于因地制宜、大膽探索，因而在吸引社會資本參與城市更新方面，呈現(xiàn)了一批口碑好、效益高、影響廣的典型案例，形成了一系列可推廣、可研究的經(jīng)驗(yàn)。
案例一：國企主導(dǎo)更新+專業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)營
北京朝外大街城市更新項(xiàng)目，由朝陽文旅集團(tuán)統(tǒng)籌，對朝外大街沿線的產(chǎn)業(yè)、商業(yè)、建筑空間及城市景觀開展聯(lián)動更新，總面積近百萬平方米，計(jì)劃打造北京特色城市活力創(chuàng)新中心。為了推動傳統(tǒng)商圈存量升級，使煥新后的商場能夠吸引更多年輕群體，打造北京潮流新地標(biāo)。
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北京THE BOX朝外項(xiàng)目 n 運(yùn)營主體：“盈展集團(tuán)” n 產(chǎn)權(quán)主體：北京昆泰控股集團(tuán)有限公司（現(xiàn)朝陽文旅集團(tuán)） n 改造對象：昆泰商城 n 實(shí)施模式：“改造+運(yùn)營”模式 n 資金來源：市區(qū)政府+產(chǎn)權(quán)人+運(yùn)營方。昆泰集團(tuán)投入4.39億元，盈展集團(tuán)投入近3億元，公共區(qū)域改造部分由市、區(qū)兩級資金支持，北京市支持7500萬元。 n 收益來源：THE BOX朝外租賃收入、物業(yè)收入、多經(jīng)收入等。 n 融資模式： 1）不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)人昆泰集團(tuán)自籌資金用于更新改造，又通過重組朝陽文旅集團(tuán)做大做強(qiáng)，發(fā)揮國企低成本融資優(yōu)勢； 2）吸引市場化主體參與城市更新，如引入盈展集團(tuán)投入資金參與項(xiàng)目“改造+運(yùn)營”； 3）利用金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新城市更新領(lǐng)域金融產(chǎn)品，如中國建設(shè)銀行在昆泰商城改造中，為運(yùn)營單位盈展集團(tuán)提供信貸支持，破解了經(jīng)營權(quán)貸款的難題，豐富了城市更新領(lǐng)域的金融產(chǎn)品，為經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款走出一條新路。 |
北京朝陽區(qū)政府注重項(xiàng)目的后期專業(yè)運(yùn)營，從上海引進(jìn)國內(nèi)首個(gè)專注于“新世代生活方式”的新消費(fèi)集團(tuán)—盈展集團(tuán)，共同打造以“Z世代”年輕力群體為主要目標(biāo)客群，集創(chuàng)新零售、藝術(shù)展覽、智能科技、娛樂體驗(yàn)為一體的新型消費(fèi)目的地。
改造前后對比圖 |
案例二：產(chǎn)權(quán)主體投融管退全周期運(yùn)作
北京金隅智造工場位于海淀區(qū)建材城中路27號，占地面積20公頃，地上面積12萬平方米，是金隅集團(tuán)主動服務(wù)北京國際科技創(chuàng)新中心功能建設(shè)，聯(lián)合海淀區(qū)政府，以原金隅天壇家具公司生產(chǎn)基地為載體，通過對存量老舊工業(yè)廠房改造升級，打造的以“大信息及智能制造”為核心的創(chuàng)新型科技園區(qū)。
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北京老舊工業(yè)廠房騰籠換鳥改造升級標(biāo)桿——金隅智造工場 n 產(chǎn)權(quán)主體：北京金隅集團(tuán)股份有限公司（以下簡稱“金隅集團(tuán)”） n 實(shí)施主體：北京金隅集團(tuán)股份有限公司 n 運(yùn)營主體：北京金隅文化科技發(fā)展有限公司 n 改造對象：原金隅天壇家具公司生產(chǎn)基地存量老舊工業(yè)廠房 n 融資模式：投融管退全周期管理 1)投：與海淀區(qū)政府簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，共同推進(jìn)天壇家具廠改造升級，打造“大信息及智能制造”產(chǎn)業(yè)園區(qū)，金隅集團(tuán)作為產(chǎn)權(quán)人自籌資金投入金隅智造工場項(xiàng)目。 2)融：金隅集團(tuán)聯(lián)合海淀區(qū)政府牽頭發(fā)起設(shè)立“海淀·金隅科創(chuàng)基金”，基金規(guī)模2億元，由中關(guān)村科學(xué)城創(chuàng)新發(fā)展有限公司負(fù)責(zé)管理運(yùn)營。 3)管：構(gòu)建金隅智造工場項(xiàng)目“物理空間租賃+產(chǎn)業(yè)投資(孵化)+創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)服務(wù)”新型運(yùn)營模式，以精準(zhǔn)的市場化股權(quán)投資體系助力園區(qū)產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)，打造產(chǎn)業(yè)運(yùn)營生態(tài)閉環(huán)。 4)退：擬通過發(fā)行資產(chǎn)規(guī)模17億元產(chǎn)業(yè)園公募REITs實(shí)現(xiàn)退出。 |
作為區(qū)企合作的產(chǎn)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目，金隅智造工場項(xiàng)目與中關(guān)村科學(xué)城建立產(chǎn)業(yè)聯(lián)審機(jī)制。政府負(fù)責(zé)科技企業(yè)推薦、提供政務(wù)服務(wù)和產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)、給予政策支持；金隅負(fù)責(zé)科技企業(yè)挖掘、吸引入駐、企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評估等工作。雙方嚴(yán)格控制入園企業(yè)產(chǎn)業(yè)門檻，夯實(shí)園區(qū)產(chǎn)業(yè)聚焦，為“硬科技”企業(yè)提供稀缺產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。
改造前后對比圖 |
案例三：場所聯(lián)動+股權(quán)轉(zhuǎn)讓
上海“虹口區(qū)17街坊弘安里”項(xiàng)目位于市中心，是典型的上海“石庫門”老式里弄建筑，獲批上海市第二批歷史風(fēng)貌保護(hù)街坊。街坊房屋大多建造于1912年-1936年，居住環(huán)境差，存在較大安全隱患。為提升舊區(qū)居民的生活質(zhì)量，同時(shí)修繕、復(fù)建歷史建筑，保留歷史建筑風(fēng)貌特色，所以對其提出城市更新改造，擬開發(fā)成上海石庫門風(fēng)貌別墅住宅產(chǎn)品。
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上海虹口區(qū)17街坊弘安里項(xiàng)目 n 項(xiàng)目實(shí)施主體：虹口城市更新建設(shè)發(fā)展有限公司，由上海虹房（集團(tuán)）有限公司（虹口區(qū)國資委全資控股）與上海地產(chǎn)集團(tuán)（上海市國資委全資控股）按照40%和60%比例分別出資設(shè)立。 n 項(xiàng)目開展情況：2019年3月成立項(xiàng)目公司，5月項(xiàng)目啟動；一年內(nèi)率先完成舊改征收，一年半完成規(guī)劃調(diào)整并啟動出讓；2021年1月掛牌出讓，2月順利取得虹口區(qū)17街坊地塊，3月上海土地市場招商合作公告，8月順利完成股權(quán)轉(zhuǎn)讓簽約，最終受讓方為招商蛇口下屬蘇州招愷置業(yè)有限公司；2023年3月弘安里項(xiàng)目正式亮相。 n 項(xiàng)目投融資情況：該項(xiàng)目總投資154億元。項(xiàng)目資金通過資本金（自有資金）、債券資金、銀行貸款方式解決，其中，20%項(xiàng)目資本金為30.78億元，由虹口更新公司股東按股比出資；債券資金30億元；剩余資金通過銀行貸款方式解決。 n “場所聯(lián)動”具體操作：2021年2月7日，由上海虹口城市更新建設(shè)發(fā)展有限公司以111.3億元取得虹口區(qū)目標(biāo)地塊。后采用“場所聯(lián)動”的方式，同步操作引入合作企業(yè)，最終按在上海聯(lián)交所組織網(wǎng)絡(luò)競價(jià)綜合得分最高者，確定受讓方為招商蛇口下屬蘇州招愷置業(yè)有限公司，虹口區(qū)17街坊項(xiàng)目公司80%的股權(quán)予以轉(zhuǎn)讓。 |
城市更新項(xiàng)目的一級開發(fā)階段沉淀了一定規(guī)模的人力、物力和資金，為提高社會資本參與一級開發(fā)積極性，需保證一級開發(fā)主體在“招拍掛”階段獲得土地二級開發(fā)權(quán)。根據(jù)《上海城市更新條例》，城市更新涉及歷史風(fēng)貌保護(hù)和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)區(qū)域調(diào)整轉(zhuǎn)型等情形的，可以組合供應(yīng)土地。虹口區(qū)級平臺公司通過組合出讓方式，從土地市場獲取更新土地使用，實(shí)現(xiàn)一二級有效聯(lián)動。
城市更新前后對比 |
三、對寧波加大引入社會資本力度的建議
回顧寧波近年實(shí)施的城市更新項(xiàng)目，主要由政府主導(dǎo)，尚未建立起政府財(cái)政投入為主、社會資本參與為輔的多元化投融資機(jī)制和社會公平的多方協(xié)調(diào)與決策機(jī)制。在近幾批次發(fā)債的更新項(xiàng)目中，出現(xiàn)片區(qū)項(xiàng)目統(tǒng)籌考慮不足、單個(gè)項(xiàng)目謀劃不深、匹配融資工具理解不透、重建設(shè)輕運(yùn)營導(dǎo)致收益可實(shí)現(xiàn)度不高等情況。針對寧波目前的城市更新問題，可以在借鑒各方成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，積極探索適合自身發(fā)展的多元投資模式，吸引央企、地方國企、民營企業(yè)等社會資本，建立共建、共治、共享、共贏的城市更新參與路徑。
建議一：創(chuàng)造條件生成一批收益項(xiàng)目。社會資本參與的關(guān)鍵是資金平衡問題。而大部分城市更新項(xiàng)目收益偏低甚至不具備收益性，需要通過各種途徑創(chuàng)造收益性項(xiàng)目，以吸引社會資本參與。比如打通建設(shè)和運(yùn)營環(huán)節(jié)，拉長運(yùn)營周期，用物業(yè)長期收入彌補(bǔ)一次性開發(fā)收益的不足；采取大區(qū)域平衡策略，推動項(xiàng)目肥瘦搭配；政府管控留有彈性，控制性規(guī)劃增加一定包容性，授權(quán)地方創(chuàng)新規(guī)劃修編、土地出讓、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等制度。
建議二：提高社會資本前期參與程度。建立全市城市更新項(xiàng)目庫，定期梳理并向社會公開一批有意引入社會資本的項(xiàng)目，明確參與方式。要求和預(yù)期，促進(jìn)各社會資本主體的公平參與和合理的利益分配。更進(jìn)一步，應(yīng)鼓勵(lì)社會資本較早介入城市更新項(xiàng)目，參與前期策劃、中期建設(shè)、后期運(yùn)營，讓運(yùn)營前置并貫穿城市更新的全過程，提高社會資本參與的積極性與確定性。
建議三：鼓勵(lì)優(yōu)秀社會資本自主運(yùn)營。對于以經(jīng)營性為主的城市更新項(xiàng)目，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場與社會參與的機(jī)制，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)卣M(jìn)專業(yè)成熟的社會資本參與運(yùn)營，政府同步發(fā)揮引導(dǎo)與監(jiān)管作用，加快培育從重資產(chǎn)運(yùn)營的傳統(tǒng)金融支持模式轉(zhuǎn)向輕資產(chǎn)運(yùn)營更新項(xiàng)目的支持模式，并輔以稅費(fèi)、上市交易等政策措施配套，進(jìn)而為社會資本的進(jìn)入提供更好的前景。
建議四：創(chuàng)新政企合作引入社會資本。可遴選具有專業(yè)能力的社會資本加強(qiáng)政企合作，拓寬融資渠道，充分激發(fā)市場活力，調(diào)動不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)人、市場主體和社會力量等各方積極性。例如以國資平臺公司為主體去搭建一個(gè)多方參與的更新聯(lián)盟，共同建立城市更新基金，整合各方優(yōu)勢資源，多元籌集資本金及實(shí)施項(xiàng)目融資，加快項(xiàng)目推進(jìn)，最終實(shí)現(xiàn)政企共贏。
建議五：創(chuàng)新模式擴(kuò)大社會資本參與。發(fā)揮政府規(guī)劃管控作用，制定城市更新單元規(guī)劃，有序引導(dǎo)并片區(qū)統(tǒng)籌城市更新項(xiàng)目的實(shí)施。在實(shí)施過程中，合規(guī)探索一二級聯(lián)動路徑，讓社會資本有意愿和政府共同參與一級市場開發(fā)并繼續(xù)二級市場的建設(shè)。同時(shí)在對社會資本明確約束規(guī)則的基礎(chǔ)上，明確參與方式、更新要求和收益預(yù)期，加大賦權(quán)力度，達(dá)成投資主體和政府雙方共贏的局面。
